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赤峰市人民政府關于公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見

  為鼓勵和引導社會資本投資于公共服務領域,充分激發市場主體活力和發展潛力,加快推進我市投融資體制改革,促進全市經濟社會又好又快發展,根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)、《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《內蒙古自治區人民政府關于公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》(內政發〔2015〕70號)精神,結合我市實際,現就推廣運用政府和社會資本合作模式(以下簡稱“PPP模式”)提出以下意見。

  一、推廣運用PPP模式的重要意義

  PPP模式是政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔項目的設計、建設、運營、維護等大部分工作,政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價,保證社會資本獲得合理收益。推廣運用PPP模式在當前形勢下具有十分重要的現實意義。

 。ㄒ唬┯欣诰徑庳斦С鰤毫,減輕地方政府債務負擔。當前地方政府性債務管理逐步規范,政府在公共基礎設施建設領域“唱獨角戲”的能力受到制約。只有通過引入正規的PPP模式,充分調動社會資本參與基礎設施建設,整合社會資源,盤活社會存量資本,激發民間投資活力,轉變過去單純依靠“政府背書”的傳統方式,形成多元化、可持續的資金投入機制,才能從根本上減輕政府的債務負擔壓力。

 。ǘ┯欣诩涌煺毮苻D變,提升國家治理水平。PPP模式能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務職能與社會資本的管理效率、技術創新有機結合在一起,有助于厘清政府與市場邊界,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,減少政府對微觀事務的直接參與,有效解決政府職能錯位、越位和缺位的問題,增強政府的法制意識、契約意識和市場意識,全面提升國家治理水平。

 。ㄈ┯欣谏罨敹愺w制改革,構建現代財政制度。PPP模式強調市場機制的作用,強調政府與社會資本各盡所能及社會資本的深度參與,能夠有效減輕政府債務壓力,平滑年度間財政支出,符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的要求及“一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式,與現代財政制度的建設具有高度一致性。

  二、推廣運用PPP模式的基本原則

 。ㄒ唬┛茖W決策原則。在選擇PPP項目時要進行全面評估,充分比較PPP模式和傳統政府建設管理模式的優劣,對不同采購方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析,重點關注財政承諾、定價機制、風險分擔、項目效率等要素,準確判定項目采用PPP模式的可行性,提高項目決策的科學性和合理性。

 。ǘ┱\信守約原則。政府和社會資本在PPP項目的合作中要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識。在平等協商、依法依規的基礎上,雙方按照權責明確、規范高效的原則簽訂項目合同并嚴格執行,無故違約必須承擔相應責任。

 。ㄈ┗ダ糙A原則。一方面,要通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制,提高社會資本方的投資積極性,穩定社會資本收益預期,使其獲得合理投資回報;另一方面,要建立健全規范嚴格的績效評價機制,對公共服務的質量和效果進行全方位的考量和評估,并以此作為政府補貼和付費的重要依據,確保項目建設運營達到預期效果,實現公共利益最大化的目標。

 。ㄋ模┕_透明原則。在項目選擇、方案審查、政府采購、合同簽訂、績效評價、項目移交等各環節,都應堅持公開透明的原則。項目相關信息除涉及國家秘密、商業秘密外,應及時全面在政府指定的媒體上公開,接受有關部門和社會公眾的監督。

 。ㄎ澹┮婪ê弦幵瓌t。PPP項目從決策實施到項目移交每個環節都必須嚴格執行有關法律法規,嚴格按程序辦事,尤其是項目采購,必須依法進行。

  三、科學界定PPP項目適用范圍和運作模式

 。ㄒ唬╉椖窟m用范圍。PPP項目適用于價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定的項目。優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目,包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域的項目。

 。ǘ╉椖窟\作模式。PPP項目運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。對于已建成的基礎設施或公共服務項目,可根據項目實際情況,通過租賃-運營-移交(LOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-運營-移交(TOT)等方式引入PPP模式;對于新建項目,可按經營性項目、準經營性項目、非經營性項目進行分類,根據每類項目的性質特征,采用適宜的PPP運作模式加以推進。

  1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎,并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本和合理收益的項目,可通過政府授予特許經營權,采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場,積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

  2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本和合理收益、需政府補貼部分資金或資源的項目,可通過政府授予特許經營權,附加部分補貼或直接投資參股等措施,采用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)等模式推進。要建立投資、補貼與價格協同機制,為投資者獲得合理回報積極創造條件。

  3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本和獲得合理收益的項目,可通過政府購買服務,采用建設-擁有-運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。此類項目要合理確定政府購買服務內容,切實提高資金使用效益。

  四、嚴格執行PPP模式工作流程

 。ㄒ唬╉椖孔R別。財政部門負責向各行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目。同時,支持社會資本以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。財政部門會同行業主管部門篩選確定備選項目,并制定項目年度和中期開發計劃。經本級政府PPP項目工作領導小組研究確定列入年度開發計劃的項目,由行業主管部門負責編制可行性研究報告和初步實施方案,財政部門(PPP中心)會同行業主管部門開展物有所值評估和財政承受能力評價工作。

  物有所值評估從定性和定量兩方面展開。定性評估重點關注項目采用PPP模式與政府傳統采購模式相比,能否增加有效供給、優化風險分配、提高服務質量和運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評估主要判斷政府和社會資本合作模式能否降低項目全生命周期成本。物有所值評價的內容和方法按照《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)精神執行。

  財政承受能力論證應重點關注PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響,確保財政的中長期可持續性。每一年度全部PPP項目需從預算中安排的支出占財政一般公共預算支出比例應不超過10%。財政承受能力論證的具體內容和方法按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)相關規定執行。

 。ǘ╉椖繙蕚。通過物有所值評估和財政承受能力論證的項目,可進行項目準備。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構,負責編制項目實施方案,如有必要可聘請專業中介機構協助。聘請專業中介機構時,必須堅持公開招聘,履行政府采購程序并執行采購資金國庫集中支付。項目實施方案應具體包括但不限于以下核心內容:項目概況、PPP運作的必要性和可行性、運作方式、交易結構(投融資結構、回報機制、相關配套安排)、財務測算分析、項目合同結構、核心邊界條件、項目監管架構、社會資本準入條件及項目采購方式、項目實施計劃和責任分工、實施保障措施、其他必要的條件和參數等。

  財政部門應對項目實施方案進行綜合論證,通過論證的,報經本級政府PPP項目工作領導小組會議、政府常務會議批準后實施;未通過論證的,可在實施方案調整后重新論證。經重新論證仍不能通過的,不再采用PPP模式。

 。ㄈ╉椖坎少。項目實施機構應按照《招標投標法》、《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014〕214號)等政府采購法律法規及相關規章制度,根據項目采購需求特點,從公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式中選擇適宜的采購方式,通過公共資源交易中心,按照相關采購程序,選擇資金實力強、專業水準高、運營管理經驗豐富的社會資本方作為合作伙伴參與項目建設、運營及管理。除涉及國家秘密、商業秘密的內容外,采購信息應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公開發布。財政部門應當加強對PPP項目采購活動的監督檢查,及時處理采購活動中的違法違規行為。項目采購完成后,項目實施機構或政府授權機構與中選社會資本方簽署項目合同草案及其他法律文本,在簽署前須報PPP項目管理中心和政府法制辦把關,最終經本級政府審核同意,否則不得簽訂合同。合同文本依照《財政部PPP項目合同指南》和《內蒙古自治區政府和社會資本合作項目通用合同指南(2015年版)》制訂。

 。ㄋ模╉椖繄绦。社會資本可依法設立項目公司,也可由政府和社會資本共同出資設立項目公司,政府在項目公司中的持股比例原則上應低于50%。項目公司成立后,項目實施機構與項目公司重新簽署項目合同,或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

  項目實施機構和財政部門應根據項目合同約定,對社會資本或項目公司的投資、建設、運營等情況進行履約管理和績效評估,定期監測項目產出績效指標。政府有支付義務的,應根據項目合同約定的產出說明,按照實際績效向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的,社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

  對績效評價優于約定標準的項目,應執行項目合同約定的獎勵條款;對績效評價未達到約定標準的項目,應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。

 。ㄎ澹╉椖恳平。項目合作期滿或提前終止時,項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組,依據合同約定進行項目移交,做好移交資產的評估、性能測試及資金補償,辦理項目資產移交和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。對于性能測試結果不達標的,移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。國有資產監管部門負責接收移交的國有資產。

  五、推廣運用PPP模式的有關要求

 。ㄒ唬┮訌婍椖靠尚行匝芯,適時提出重點項目。各旗縣區人民政府、各級行業主管部門及項目單位要結合經濟社會發展實際及基礎設施和公共事業建設需要,適時推出擬運用PPP模式新建或改造的基礎設施和公共服務項目。財政部門應會同行業主管部門對潛在項目進行評估篩選,確定備選項目,納入項目庫,向社會公開推介。

 。ǘ┮哟筘斦惺苣芰υu估力度,強化風險管理。各級財政部門要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出,對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。同時,依法嚴格控制政府或有債務,重點做好融資平臺公司項目向PPP項目轉型的風險控制工作,切實防范和控制財政風險。

 。ㄈ┮茖W設定交易結構,合理確定投資回報;貓髾C制的設立遵循收益合理共享、風險合理分擔、切實考慮社會資本合理收益的原則,社會資本通過“使用者付費”和必要的“政府補貼”獲得合理投資回報。以項目運營績效評價結果為依據,綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等合理因素,建立動態補貼機制。要合理確定投資回報,既不能暴利,又必須保證社會資本方獲得合理回報。社會資本方投資回報由政府和社會資本方協商確定,其主要包括建設成本、運營成本、融資成本、企業利潤和稅金等。各級財政部門要將財政補貼等支出納入本級政府預算,在中長期財政規劃中予以統籌考慮。

 。ㄋ模┮獔猿止_公正原則,嚴格履行采購程序。PPP項目實施方案經政府批準后,進入公共資源交易中心,公開社會資本準入條件,進行政府采購。項目采購過程中,財政部門應切實履行好政府采購監管職責,確保項目采購嚴格按照《招標投標法》、《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(財庫〔2014〕214號)等規定執行,保證整個采購程序的公開、公平、公正。

 。ㄎ澹┮毣贤谋,把握核心環節。各級行業主管部門要會同財政、政府法制辦等部門協商訂立合同,重點關注項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節。在訂立具體合同時,應結合不同項目的合作內容,根據項目實施方案,細化完善合同文本,確保合同內容真實反映各方意愿、合理分配項目風險、明確劃分各方義務,有效保障合法權益。

 。┮婪ü芾韲泄蓹,防止國有資產流失。要劃分國有資產監管部門和行業主管部門的職權。各級行業主管部門負責監管PPP項目的依法運行,并按合同要求履行職責。國有資產監管部門是PPP項目股權持有者,應代表政府管理好PPP項目股權,確保國有資產保值增值、不受損失。

  六、保障措施

 。ㄒ唬┘訌娊M織領導。堅持政府主導,部門配合。充分發揮PPP項目工作領導小組的職能作用,統籌協調PPP投融資工作。進一步明確各相關部門職責分工和工作目標要求,建立部門聯動、分工明確、協同推進的工作機制,形成強大的工作合力。財政部門牽頭負責政府和社會資本合作工作(項目征集、專家庫和項目庫建設、項目方案初審、物有所值評價和財政承受能力評估等);行業主管部門負責項目發起、行業標準制定、市場監管等工作;發展改革部門負責項目立項、特許經營、價格調整等工作。各相關部門應加強協調溝通,合力推進PPP投融資工作。

 。ǘ┩晟婆涮渍。PPP項目按規定享受有關稅收優惠和行政事業性收費減免政策;鼓勵金融機構創新符合PPP模式特點的金融服務,更好地匹配PPP項目需求,拓寬項目融資渠道,為PPP項目提供有力的融資支持。支持金融機構及早介入項目前期準備工作,參與項目策劃、融資、建設和運營;實行多樣化土地供應,保障項目建設用地。按國家和自治區有關部門要求,對符合劃撥用地目錄的項目,可按劃撥方式供地,劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押,土地使用權性質不變,待合同經營期滿后,連同公共設施一并移交政府。實現抵押權后改變項目性質以有償方式取得土地使用權的,應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目,以租賃方式取得土地使用權的,租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的,應當以市、旗縣區人民政府作為出資人,制定作價出資或者入股方案,經市、旗縣區人民政府批準后實施。

 。ㄈ┘哟笈嘤柫Χ。通過培訓學習,使各級干部解放思想、適應潮流、創新理念,充分認識推廣運用PPP模式的重要意義,了解掌握PPP投融資模式的相關知識、政策法規、操作模式和典型案例;積極組織外出考察,借鑒發達地區PPP項目方案設計、工程建設、運營管理等方面的先進經驗,用以指導我市PPP投融資工作。

 。ㄋ模┏鋵嵢瞬帕α。PPP項目的建設、運營、管理涉及金融、法律、管理、財務等各方面知識。在推進PPP投融資工作中,應不斷充實人才力量,從各部門、各行業選拔一批真正掌握投融資專業知識、具備現代管理技能的優秀人才,進入PPP項目管理團隊中,為PPP項目的運行和管理提供強大的人才支撐。

 。ㄎ澹┳龊眯麄饕龑。通過電視、廣播、網絡等新聞媒體,加大對PPP相關理論知識和項目實施情況的宣傳力度,提高社會各層面對PPP模式的理解和認識,營造全社會共同推進PPP項目建設和管理的良好氛圍。積極舉辦PPP項目推介會,激發社會資本對公共基礎設施建設項目的投資熱情。

 

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