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呼和浩特市推進城鄉一體化發展的財政政策研究

  一、引言

  城鄉一體化是工業化、現代化發展的一個新階段,要求將工業與農業、城市與鄉村、城鎮與農村居民作為一個整體,統籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調整,打破城鄉分割的二元結構,促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化,進而實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致,讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠,使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。也就是隨著生產力的發展,促進城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式變化,城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合,互為資源,互為市場,互相服務,逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉一體化的目標是促進廣大農民的自身發展和公平發展,其實質在于承認和保障農村居民享受與城市居民同等的發展權,人們之間只有居住地點的不同和職業分工的不同,但權利和機會是平等的。

  城鄉發展一體化是中央提出的一項重大戰略決策,是解決“三農”問題、破解二元經濟結構,推進我國經濟社會長期可持續發展的重要舉措。推進城鄉一體化發展對我國實現經濟的工業化、城鎮化、市場化、全球化具有重大戰略意義,是全面建成我國小康社會和構建社會公平正義核心價值體系的目標、過程和實現路徑的有機統一。2002年黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”,開啟了我國經濟社會發展的新紀元。2008年黨的十七屆三中全會第一次明確提出,在新形勢下推進農村改革發展,要把加快形成城鄉經濟社會發展的一體化新格局作為根本要求,這是我國經濟社會發展戰略在新時期的深化。2012年黨的十八大進一步對推動城鄉發展一體化作出新的制度性安排。目前,需要的是不斷完善城鄉一體化制度,堅持“以工促農、以城帶鄉”長效機制,重點在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、勞動就業、社會管理一體化等方面取得突破。

  公共財政作為政府履行職能和宏觀調控的基本手段,在推進城鄉一體化發展中充當著重要的角色。財政的“三農”政策實際上就是支持和推進城鄉一體化的政策,它是國家財政政策的重要組成部分,也是促進農村社會經濟快速、協調發展的重要財力保障。自實施以來,國家財政支持“三農”的政策不斷創新,力度不斷加大,范圍不斷拓寬,農民受益程度越來越大。充分有效發揮財政支農的作用,有利于我國加快城鄉一體化的進程。

  為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神,加快城鄉統籌發展進度,呼和浩特市政府及相關部門根據內蒙古自治區“8337”發展思路,結合呼和浩特市發展實際,出臺了《社會主義新農村示范村建設指導意見》,啟動了《大呼和浩特城市遠景發展戰略規劃編制》,確立了全市城鄉一體化發展的思路、布局。同時在全市經濟社會發展“十二五”規劃中,初步確立了城鄉一體的土地利用、產業發展布局、基礎設施建設和社會事業發展規劃,形成促進城鄉一體化發展的規劃體系,明確提出在“十二五”期末城鎮化水平提高到70%以上,在全區率先實現城鄉發展一體化的目標要求,從而為推進城鄉一體化打下了良好的政策保障和規劃基礎。但在具體工作推進中,面臨著很多困難和問題,尤其是財政資金上的困難,制約了呼和浩特市城鄉一體化的發展。本課題將總結“十二五”期間城鄉一體化發展的成就及經驗,找出其中財政工作存在的不足,為“十三五”制定城鄉一體化發展的財政政策提出可行性建議。

  二、呼和浩特市城鄉一體化建設的現狀

  呼和浩特市轄區總面積1.72萬平方公里,常住人口294.5萬,其中城鎮人口190萬,農業人口104.5萬,農業人口占全市常住人口的35.5%,F轄4區、4縣、1旗和1個國家級經濟技術開發區,轄45個鄉鎮、31個街道辦事處、269個社區、964個村。截止2013年,呼和浩特地區生產總值完成2710.4億元,財政收入完成360.1億元,城鎮居民人均可支配收入達到35629元,農民人均純收入達到12736元。區域經濟和社會各項事業保持了平穩、快速增長的勢頭,按常住人口計算人均GDP達到了9.2萬元,約合1.48萬美元。城鎮化率達到了64.5%,農業占全市GDP的比重不足6%,非農產業產出比例占到經濟總量的94%,基本具備了工業反哺農業、城市反哺農村的基礎條件,有利于推進城鄉一體化工作。

  2.1構建城鄉一體化的建設規劃體系

  2.1.1構建“大呼和浩特”規劃體系

  呼和浩特市抓住“4個100平方公里”新區建設重要機遇,啟動新一輪城市總體規劃編制工作。借鑒大銀川、大西安做法,編制自治區、呼市聯建大呼和浩特實施方案。按照“1個主城—4個100平方公里—5個衛星城—50個中心鎮”的新型城鎮形態和“開發區—產業集中區—農業園區—生態保護區”的新型產業形態,確定各功能區發展定位。2013年,著手建立城鄉統籌規劃編制體系。到2014年,完成鄉鎮總體規劃、控制性詳規和所有村莊的規劃編制,完善城鄉規劃管理體制機制。

  2.1.2加快小城鎮建設

  呼和浩特市按照城鄉一體、區域一體的發展思路,加快了小城鎮建設。按照“小而美、小而特、小而強”的建設理念,規劃建設好各旗縣所在地城關鎮,從功能定位、區域布局、產業支撐、文化品位和建筑風格等方面,做到因地制宜,突出特色,打造幾個集約緊湊、和諧宜居的衛星城。大力發展城鎮工業、商業、旅游、文化等產業,建設工業重鎮、商貿大鎮、旅游名鎮,把小城鎮建設成為吸納農村剩余勞動力的“蓄水池”,農副產品流通的“大集市”,農民走向市場的“橋頭堡”。到2017年,5個旗縣的城鎮化率達到50%以上,人口達到10-15萬人,其中和林縣建成區面積達到40平方公里以上,土左旗、托縣、武川縣建成區面積達到15—20平方公里以上,清水河縣建成區面積達到8平方公里以上。形成布局合理、各具特色、交通便捷、生態宜居的城鎮發展新格局。

  2.1.3呼和浩特市新農村建設發展規劃

  按照“三個層次”推進新農村建設。2013年,明確全市964個行政村發展定位,完成150個示范村的規劃編制和38個新農村重點示范村建設。到2017年,編制完成500個村的規劃和200個村的新農村建設,到2020年,基本完成新農村建設任務。

 。1)“城市融入型”農村社區

  全面啟動了全市115個城中村、城邊村拆遷改造工程,截至目前二環路內已基本改造完成。剩余村莊也已列入改造范圍,正在有序推進。該區域強化與中心城區功能聯系。

  重點打造沙爾沁工業新鎮,金河鎮、黃合少鎮兩個人口3萬人以上的中心鎮和巴彥鎮、榆林鎮、保合少鎮3個人口在1萬人以上的一般鎮。按照鼓勵發展、適度發展和引導撤并三種類型劃分所有村莊,培育20-30個3000人以上的農村新社區,引導城鄉空間集聚發展。

  2012年全面啟動了大青山前坡生態保護與綜合治理工程,制定了整體改造方案和產業規劃,在150平方公里的區域內確定了生態綠化工程、草原生態保護區、舊村改造、中央公園、休閑觀光農業、草原馬匯、草原旅游小鎮、新城牧歌、圣水古城、靑山人文等若干個重點項目。

  經過近兩年的努力,生態綠化等項目已取得顯著成效,完成綠化面積4萬多畝,整體生態環境得到極大改善,為發展旅游業奠定了良好基礎。

  圍繞七大片區重點推進10大項目和“西北地區休閑觀光示范村”建設,采取原址翻修和遷移新建方式搬遷改造條件落后的舊村,建設觀光農業型新社區。目前,回民區東烏素圖村、新城區水磨村等一批示范作用較強的觀光新村己初具規模。

  積極發展城郊型休閑觀光農業,引進了香島、榮豐、金貿等多家龍頭企業,在討思浩、古路板、野馬圖、惱包等村建成日光溫室1300余棟、太陽能光伏溫室43棟、智能連體溫室2萬平米。同時新城區農業科技博覽園也基本完成了主體建設,建成后將為全市現代觀光農業發展起到很好的示范帶動和科技支撐作用。大力發展大青山生態旅游,通過幾年的的招商引資,目前已有太偉度假村、雙蓉山莊、小井溝生態園、奧淳原生態酒莊園、巨華葡萄酒莊園、香島農業科技觀光園等十多個項目建成或落地,為呼市推進城鄉一體化奠定了良好的產業基礎和項目支撐,隨著后續項目的加速推進和陸續建成,呼和浩特市的城鄉一體化步伐也將明顯加快。

  城區周邊,2013年起市四區集中開展土地整理、村莊整治和出城公路兩側環境治理。嚴格控制宅基地審批。按照生產集中、休閑觀光、集中宜居等方式建農村新社區,按城市化標準完善公共基礎設施配套,承接主城區輻射。到2017年,徹底消除城市周邊破舊村莊,建成30個左右功能齊全、錯落有致的農村新社區,農民集中居住度達到60%以上,整理耕地發展都市現代農業和城郊工貿產業。到2017年,繞城高速兩側建成3-5個大型農畜產品批發市場和3-5個大宗商品物流園,引導農民從事第三產業,為工業和城鎮發展留足空間。

 。2)“就地城市化型”農村

  在產業園區、中心城鎮、衛星城開發帶上,人口較多、居住相對集中,農業生產、生活條件相對較好的村,作為發展現代農業、建設社會主義新農村的重點地區。按照城鎮提升區、城鎮培育區、生態控制區、鄉村協調區和特色農村發展區五種功能進行規劃布局,引導村鎮空間拓展“三集中”,即人口向城鎮集中、工業向園區集中、農村土地向規模經營集中,形成“興中心、造脊梁、育節點”的村鎮空間整體格局。新農村重點示范村房舍按照“新建、改造、美化”三種方式,實施“新建”、“翻建維修”和“穿衣戴帽”,危房改造率達到100%,通村公路和村內街道硬化率達到95%以上。村級基礎設施及配套建設按照“彰顯特色、設施配套、節能環保、注重品位”的要求,做到“三配套、兩集中、兩覆蓋”,即配套建設給排水設施、配套應用新能源、配套建設垃圾轉運站點;集中供水、集中供電;有線(數字)電視和衛生戶廁全覆蓋。

 。3)“轉移遷出型”農村

  武川、清水河、和林縣以及其它旗縣區需合并的27個鄉鎮139個行政村,597自然村,人口分散,基礎設施和社會事業嚴重滯后,生態環境脆弱,作為扶貧開發、生態保護的重點地區,實施退牧還草、收縮轉移、集約集中,逐步把農民轉移出來,在武川、清水河、和林縣城關鎮或其它中心鎮(村)建移民小區,出臺農民搬遷小城鎮的住房補貼政策,制定異地移民工作方案,以宅基地置換和政府補貼方式置換住房,需動遷8000戶、2萬人,整合移民扶貧各項資金,為他們提供“一套住房、一份社會保障、一份工作”,解決搬遷農民的長久之計,逐步消除“空心村”、“留守村”,整理土地,恢復自然生態;蜻x擇在沿河(黃河、內河)、沿線(公路、鐵路)、靠區(城鎮區、工農業園區),水土資源平衡,能滿足安置群眾生產生活需要,有勞務輸出能力,有條件帶動貧困人口脫貧致富的地區建移民新村,轉移農民入園從事規模生產。目前通過敬老院接收留守老人、建移民新村和移民小區,平均每年整體搬遷改造20個以上的貧困村,移民1500戶、4000人。到2017年,全部搬遷完成。

  2.2推進產業發展城鄉一體化

  2.2.1發展現代農業,創新經營體制,推進產業化經營

  圍繞乳業、“菜籃子”、休閑觀光和生態保障大力發展高效農業、設施農業、有機農業、市場農業,制定完善農業產業規劃和高標準農田建設標準。新開工建設大型奶牛牧場15個,加快中小型牧場整合,新增入園奶牛10萬頭,規;B殖水平明顯提高。近三年新開工建設蔬菜保護地20萬畝,建成標準化育苗中心20個。打造100萬畝優質馬鈴薯、100萬畝優質玉米和60萬畝優質牧草種植基地,加大土地有序流轉力度,形成“農戶+基地+龍頭企業”的農產品供應鏈,提高農業綜合效益。市、旗縣區兩級政府出臺“村企互動”優惠政策,搭建服務平臺,鼓勵有實力的企業對村集體進行整體兼并、整體改造,通過“反租倒包”租賃土地,建高標準的農產品原料生產基地,扶持龍頭企業,做大做強農產品精深加工業,實現貿工農、產供銷一體化,推動農產品經營網絡化、信息化,延伸農產品產業鏈。打造“一鄉一業”、“一村一品”。支持農民專業合作社創辦農產品加工流通企業,加大財政對合作社發展的支持力度,擴大合作社覆蓋面和帶動作用。

  2.2.2壯大工業經濟

  實施工業強旗強縣戰略,以縣域為重點,抓好項目拉動和投資拉動,引進立旗、立縣的大項目,著力培育主導產業和優勢特色產業。集中力量建設好縣城及周邊工業園,打造千億元級工業集中區。到2017年,全市銷售收入超100億元的企業達到30家,打造4個以上產值超過1000億元的開發區;5個旗縣財政收入均超過10億元,其中托縣、土左旗超過50億元,地區生產總值占全市經濟總量的50%以上。

  2.3推進基礎設施城鄉一體化

  著力推進高等級公路和干線公路、城鎮公路有機銜接,構建通達便捷的交通網絡體系。積極發展城市軌道交通。盡快開通呼和浩特至殺虎口段高速公路、京藏高速呼市至包頭(呼市段)、呼托舊路改擴建公路、新建國道110線呼市至協力氣一級公路、自治區道104線呼和浩特至希拉穆仁段等公路。連接周邊各旗縣的呼武公路復線、金盛路、和林至清水河段一級路等公路全線貫通,鄉通油路、村通公路全面實現,“一核雙圈一體化”的公路網基本形成。

  實施“大公交”戰略,整合城鄉公交資源,2013年制定鄉鎮公交和農村客運發展政策。開通武川縣可鎮、土左旗察素齊鎮、畢克齊鎮、和林縣城關鎮、盛樂鎮、黃合少鎮等公交線路。

  水利設施建設穩步推進,引黃入呼二期工程基本完成并部分投入使用。對全市的中小型病險水庫進行了除險加固,完成了主要灌區的節水改造工程,全市有效灌概面積進一步提高,對農業增產增效的作用日益明顯。實施村鎮飲用水安全工程和村鎮集中供水工程。

  加大農村電網改造升級力度,提高農村電網承載力和穩定性。到2017年,建設改造110千伏變電站12座、線路293公里,35千伏變電站22座、線路327公里和其它農網建設項目,農村通電率達100%,城鄉用電實現同網同價。

  繼續實施天然林保護、三北防護林、退耕還林等重點生態工程,全面啟動京津風沙源治理。到2017年,完成封山育林60萬畝,人工造林40萬畝。全面完成大青山南坡綠化工程主體建設任務。啟動京藏高速、繞城高速、城壕高速等通道綠化工程,切實抓好城區、村莊綠化和農田防護林建設工作。結合生態移民工程,規劃建設生態保護區和自然保護區。

  2.4推進公共服務城鄉一體化

 。1)公共教育服務體系。落實《呼和浩特市城鄉教育共建三年規劃》,健全城鄉教師互動交流機制,加快推進全市義務教育標準化學校建設,完成了農村學校布局調整和校安工程,縮小城鄉之間和校際之間辦學條件差距。到2017年,城鄉公辦義務教育標準化學校覆蓋率實現70%,學前入園率達到85%以上,充實農村師資力量,逐步實現城鄉教育資源均等化。

 。2)公共衛生服務體系。健全以旗縣區級醫院為龍頭、中心鎮衛生院為骨干、村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務網絡。推進“三甲”醫院向基層農村布局,加快農村地區醫療中心建設,構建農村半小時醫療服務圈。加強農村疾病預防和控制體系建設,提高農村疾病預防和控制的整體水平。到2017年,鄉鎮衛生院達標率達到75%,村(社區)衛生室標準化建設達標率達到50%。

 。3)社會保障體系。農村社會保障體系逐步健全。提高新農合保障水平,新型農村合作醫療保險參合率達到98.5%。健全農村社會養老服務體系,全面提高農村居民養老保險參保率。推進城鄉居民養老保險、醫保制度并軌。改造提升農村敬老院,采取“集中互助式”養老模式,將農村敬老院建設與管理納入全市養老服務體系建設規劃,市與旗縣區按比例分別投入建設資金和維持敬老院正常運轉經費,確保農村五保對象的生活水平與我市經濟社會發展相適應。構建新型城鄉社會救助體系。提高城鄉低保標準,縮小城鄉低保救助差距。調整現行的城鄉低保、五保供養、醫療救助、教育救助資金、失地農民社會保險匹配財稅體制,加大對旗縣財政的補貼力度,保障標準逐年提高,緩解因經濟困難造成的城鄉救助差距。

 。4)就業服務體系。建立城鄉就業服務“網格化”管理機制,健全市、旗縣區、鄉鎮、村(居)四級公共就業服務體系。將就業服務和就業援助納入市旗縣區兩級政務服務中心項目,建立健全面向城鄉勞動者的職業培訓制度,對有就業能力和就業愿望的本市農村勞動力,按需提供職業技能培訓和鑒定補貼。努力使農民實現“三個轉變”:一部分轉變為城市居民,一部分轉變為種養大戶,一部分轉變為農民技術工人。到2017年,建立健全市、旗縣區、鄉鎮三級人力資源市場體系,建立統一的用工信息平臺。

 。5)文化體系。完善市、旗縣區、鄉鎮、村四級公共文化設施網絡,實施文化惠民工程,建成農家書屋和農民健身場地29個,大力開展“文化下基層”活動,推動公共文化服務覆蓋城鄉基層和異地務工人員。加強對農村優秀民間民俗文化資源的系統發掘、整理、扶持和保護,開展農村文物、非物質文化遺產保護工作。到2017年,全市80%的行政村建有文化室,40%的旗縣區級圖書館、文化館達到國家二級以上標準,80%達到國家三級以上標準。農民精神文化生活水平進一步提高。

 。6)其他方面。在農村環境衛生管理方面已有麻花板、府興營等15個“城中村”納入城市化管理。移動電話、電視已在農村全面普及,計算機、互聯網開始進入農戶家庭,農民的信息化水平不斷提高。農村基層民主得到長足發展,、民主管理、民主監督的工作格局逐步形成。

  2.5推進戶籍制度城鄉一體化改革

  2013年制定完善《呼和浩特市城鄉一體化戶籍管理制度實施辦法》及相關實施細則,研究出臺在全市城鄉范圍內實現以合法固定住所為依據的新型戶籍登記管理制度。在回民區試點取消戶籍農業非農業的分類辦法,在新城區試點與居住年限、工作年限、保險繳納、納稅數額、學歷、技術等級等相關的綜合性積分落戶制度。2013年起全市不再出臺任何于戶籍掛鉤的制度、政策;進城農民享受兩種待遇,確保原有的土地承包權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權和各類政策性補貼不變。在更多層面打破“二元”結構制約,使城市居民和農村居民在勞動就業、社會保障、計劃生育、文化教育、醫療衛生及其他社會事務方面逐步享受均等化公共服。

  2.6推進土地管理制度城鄉一體化

  建立覆蓋國有建設用地和集體建設用地的統一交易平臺,推動集體建設用地使用權有償流轉。完善征地補償制度,配套完善被征地農民購買社會保險制度。健全農村土地承包經營權登記制度,強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。到2015年完成全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作,妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。堅持依法、自愿、有償原則,積極引導和鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等多種形式開展農村土地經營權流轉;加強土地承包、經營權流轉管理和服務,繼續推進旗縣區、鄉鎮、村三級土地承包經營權流轉服務機構;加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作。推行“集中居住,成片整理,統一規劃,集中修建,統一安置”的農村居民點整理模式。出臺村民住宅規劃建設工作指導及其配套文件,完善城鄉違法建設的處置辦法,強化宅基地建房管理。探索建立宅基地置換城市商品住房以及收購、退還等有償退出機制。

  三、呼和浩特市財政在城鄉一體化發展中遇到的困難與問題

  3.1市級財政壓力大,下級財政財力有限,缺乏主動性

  統籌城鄉一體化發展要搞好全市的總體規劃和頂層設計,統籌兼顧,合理布局,有計劃有步驟地推進,防止重復建設、分散投入。各旗縣區按照市政府的統籌規劃有重點的進行城鎮化和新農村建設,由于地方財力有限,大多項目需要向上爭取財政資金或進行貸款,造成市級財政資金壓力大,而大額貸款的還款資金來源不明確,這些政府性債務最終也可能成為財政負擔。很多項目建設沒有充分利用社會資金,縣鄉財政依賴上級財政撥款,在資金的籌集和運用上缺乏靈活性和創新性,甚至有些棚戶區改造、廉租房建設等項目,下級部門下形成“等、靠、要”模式。在農村公共服務提供上,則投入明顯不足,縣鄉財政缺乏主動性,處于“推一推,動一動”、“壓一壓,做一做”的狀態。

  3.2基礎設施支出占比大,農村公共服務支出常有資金缺口

  在推進城鄉一體化的進程中,各地將資金和精力主要用在“摸得著、看得見”的基礎設施建設上,目前在市、縣、鄉鎮各級財政支出中,近60%以上的財政支出用于征地拆遷、道路鋪設、房屋修建、園林綠化等基礎設施項目支出,而用于教育、科技、醫療、社會保障、就業再就業等方面的支出相對薄弱,財政支出中基礎設施建設占比大,公共服務支出占比小。新農村建設過程中,許多鎮鄉也都將新農村建設的重點放在了修繕農民住房、鋪設鄉街道路、修建廣場和村委會上,個別鄉鎮甚至突破耕地保護和農地使用規定,變相大搞房地產開發,違規建設“小產權”房,雖然改善了鄉鎮環境,但在財政資金有限的情況下,對農村公共服務的投入就會不足。

  另外,縣鄉教育、醫療衛生和社會保障資金投入依賴上級專項資金,有些專項資金還不能及時到位。長期以來,農村公共服務供給實行的是一種自上而下的政府包辦型體制,政府幾乎是公共服務唯一的供給主體,對農村的教育、醫療衛生和社會保障等安排專項資金以維持運轉,縣鄉財政資金不足且多用于基礎設施建設,因此在這些方面的支出上對上級財政形成依賴。有時因財政管理體制變化、超調庫款等原因,上級財政不能及時下撥這些專項資金,導致縣鄉開展公共服務時供給能力不足。例如某地區農村學校公用經費過去一直由內蒙財政廳下撥,由于代碼區劃變更,改由市內轄區財政負責經費,地方教育局信息不暢,未能及時與相關工作部門接洽,導致至今仍有270多萬的資金缺口,很多教師工資仍有拖欠。再如一些棚戶區改造項目,也曾因超調庫款等原因,保障房專項資金不能及時撥付。隨著新型農村合作醫療報銷比例和參合人員人數的增加,新農合基金也出現了缺口,有些地方不得不通過向市財政局申請補助暫時渡過難關。另外為占地轉非人員提供社會保障補助資金、解決農村剩余勞動力非農就業問題等各項資金也存在許多硬缺口。如果不及時調整優化財政支出結構,就無法從根本上改變農村公共服務資金投入不足的局面。

  3.3縣鄉財權事權不對等,配套資金不足,財政壓力大

  1994年以來,以分級分稅為主要特點的財政管理體制逐步建立和完善,財權關系在中央與地方、地方各級政府間基本明確,然而事權在各級政府間的實際操作中卻越來越含混不清,甚至出現了“財權財力層層上移,事權事項層層下移”的財權事權不匹配問題。

  呼和浩特市同樣存在這樣的問題。一些縣鄉稅源貧乏,特別是農村稅費改革后,收入渠道狹窄,收入日益減少,加之很多財政資金下撥有固定標準,需要地方配套資金,財政剛性支出和專項配套支出不斷增長,很多環保、水利等重大建設項目更是需要長期資金投入,這都使得地方財政在提供適合本地區需求的公共產品和公共服務方面的能力明顯不足。雖然中央財政不斷加大對地方公共產品和公共服務支出的轉移支付力度,有些縣鄉財政管理體制也實行了“劃分收支、核定基數、分灶吃飯、定額補助、超收全留、短收自補、自求平衡”的財政管理辦法,但財政收入與地方事權和實際需求差距很大,在地方政府財力不足的情況下,很多地方拿不出足夠的配套資金,往往導致不得不降低農村公共產品、公共服務質量或減少其供給數量的現象。

  3.4專項轉移支付比重較大,地方財政按需支配能力差

  經過幾次改革,我國的轉移支付制度逐步調整完善,對規范財政收入在政府間分配和均衡政府間提供公共產品和公共服務的能力起到了重要推動作用。但現行轉移支付制度仍然存在許多問題。一是稅收返還和專項轉移支付比重較大,上級專項轉移支付幾乎涵蓋下級財政全部支出項目,一些項目直接分配到村到戶,而一般性轉移支付比重較小,地方可支配財力十分有限,又很難較充足地提供配套資金,不能滿足地方實際需求的公共產品和公共服務。二是各地區經濟發展不平衡,財政狀況有好有壞,縣鄉間橫向轉移支付制度未完全貫徹執行,地區間橫向利益調節平衡機制還不穩定,不能有效緩解各地城鄉公共產品和服務提供的差距。

  3.5財政資金的分配方式降低了其使用效率

  按照現行的政府預算收支科目,涉及支農的財政資金有基本建設支出、科學事業費、科技三項費、農業生產及農林水氣象事業費、農業綜合開發資金、扶貧資金、農村災害救濟支出、政策性補貼支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助資金、農村教育支出等十多項,每項資金都往往涉及多個部門。在這種情況下,為了滿足每個部門的“工作需要”,支農資金預算項目往往被分解為許多明細科目,致使財政支農資金做到了“全覆蓋”,但卻往往是“撒胡椒面”、“下毛毛雨”,做不到“真管用”。呼和浩特市各縣區居民收入、財政狀況本就存在很大差異,這種分配制度在一定程度上實現了公平,卻忽略了各地的實際需要和差異,往往有的縣資金有富余,而有的縣尤其是國貧縣資金就捉襟見肘。

  還有一些新農村建設工程,若按要求實現“全覆蓋”,統一“一刀切”式的進行建設,則會提高投入成本。例如,進行安全飲水和安全校舍工程建設,有些山區農村只有20多個居民,有的小學只有10多個孩子,原來的基礎設施非常落后,基本沒有全面鋪開建設的必要。如果考慮公共服務享有的平等權益,就不能考慮財政資金的使用效率和成本,在財政資金本就短缺的情況下,必定會造成分散和浪費。

  3.6農村科教文衛投入不足且不平衡,財政資金杠桿作用未發揮出來

  “十二五”以來,農村科教文衛各項工作取得了一定的成績,但仍存在著許多問題和困難,最主要的仍是投入不足。政府、市場和民間組織“三駕馬車”共同推進城鄉一體化發展的格局還沒有形成。政府唱“獨角戲”的投入方式既制約了支農乃至促進城鄉一體化發展各項資金規模的增加,也不利于調動全社會支持城鄉一體化發展的積極性,影響財政資金的使用效益。財政投入大多數為直接投入,沒有充分發揮“四兩撥千斤”的引導和杠桿作用,未充分吸引社會資金投入,尤其是在科技投入上。

  另外,財政在科教文衛的投入上不平衡。一是投入結構的不平衡,主要投資于校舍改造、衛生室改建等基礎設施“硬件”上,在師資隊伍建設、教學質量改進上的投入不足;二是鄉鎮與偏遠山區投入的不平衡,因財政資金有限,目前鄉鎮一級的科教文衛投入水平大有改善,而偏遠山區的投入仍無暇顧及。很多山區學校供電、供暖、供水線路管路老化,出現問題只能進行局部處理,導致積累的問題越來越多,基本維護維修投入嚴重不足。師資配置同樣不足,代課教師還存在欠薪現象,校園安保人員經費更無從保障。同時,很多鄉村醫生隊伍建設相應的補助也很不足。

  3.7農村社保補貼及報銷標準低,保障能力有限

  農村社會保障目前主要集中于新農合、新農保、低保、五保、兒童院、養老院等項目。目前呼和浩特市新農合的參保率能穩定在95%以上,新農保的參保率也在逐年提高,兩項保險的籌資和支出規模不斷擴大,基金抗風險能力進一步增強,參保農民受益水平穩步提高。但財政用于兩項保險的支出占財政支出的比例還很低,兩項保險的補償比例仍不能滿足農民的實際需求。以武川縣為例,截止到2014年,武川縣財政總支出149119萬元,醫療衛生支出8600萬元,其中新型農村合作醫療支出484萬元,占財政總支出僅為0.33%,占醫療衛生支出也只有5.63%。當地統籌基金報銷封頂線2015年為15萬元,實際住院費用補償比例2014年為43.55%,還未超過50%,因統籌范圍的緣故,農戶若到外地就醫,這個報銷比例還會更低,不能滿足農民大病就醫的實際需求,保障能力有限。該地2014年社會保障和就業支出27154萬元,其中城鄉居民養老保險支出3451萬元,占財政總支出只有2.32%,新農保目前年征繳養老保險費1445.75萬元,而年發放養老金3968.13萬元,存在較大缺口。2015年該縣農村最低生活保障標準A類3500元/年、B類3000元/年、C類2800元/年,而城鎮最低生活保障標準A類為500元/月、B類410元/月、C類360元/月,城鄉存在一定的差距。

  另外,在本次調研中,還發現存在以下問題,如縣鄉財政信息滯后,申請項目資金時對政策和途徑不明確;政府某些政策有時會與當年財政預算相沖突;一些國家保護項目給地方引進項目造成阻礙,不容易集中土地,且失地農戶補貼標準過低;一些地方干部和群眾對集體公益性事業建設“等、靠、要”思想觀念沉重,過分依賴上級資金支持;“一事一議”村民意愿集中難,村級政府籌集非政府資金困難重重等。這些個別問題在一定程度上也制約著城鄉一體化的發展。

  四、解決城鄉一體化發展中財政困難的對策

  4.1充分發揮社會資本和民間組織作用,減輕財政負擔

  長期以來,基礎設施建設對政府財政資金存在依賴,作為推進城鄉一體化發展“三駕馬車”中的市場和民間組織的作用沒有充分發揮出來。這不僅縮窄了支農資金籌集的渠道,也不利于財政資金杠桿作用的發揮,不利于引導社會資本的投入。因此,要充分吸收和借鑒發達國家的經驗,對現有的各項財政支農方式進行調整優化,大力培育市場和民間組織,加快形成政府、市場和民間組織“三位一體”的推進城鄉一體化發展的新格局。這有利于籌集社會資金投入,彌補財政投入不足,降低財政負擔,也有利于財政支農投入與農村居民的現實需求有機結合,提高財政投入的使用效益。

  對于基礎設施的投入,可借鑒其他自治區市的做法,嘗試構建基礎設施投融資平臺,創新資金籌措機制。積極支持有條件的縣鄉組建建設投資公司,支持縣鄉基礎設施項目建設;或者支持探索城鎮基礎設施特許經營制度,通過補貼、專項投入、請求中央政府代理發行建設債券、采取BT、BOT、PPP等形式,引導企業、社會資本投入基礎設施建設,以擴大基礎設施建設的投入渠道,降低財政資金壓力?h鄉基層政府也可以根據轄區內基礎設施建設的實際需要,采取“政府、企業、個人”三方集資、“投資、投勞、投物”相結合的方法解決部分基礎設施的籌資問題;出臺有利于城鎮化建設的金融優惠政策,對涉及城鎮化發展的公益性基礎設施和經營性基礎設施采取差別優惠利率,促進金融機構擴大城建信貸投入。對城鎮化基礎性項目建設產生的貸款利差,可研究探索以地方稅收抵扣的形式彌補。嘗試鼓勵各級財政利用現有專項資金,采取貸款貼息等方式,支持投融資平臺向符合條件的基礎設施建設項目貸款融資。

  對于公共服務的投入,財政應正確定位自身的角色。將投入重點逐漸轉向農村社會保障、教育、醫療衛生等民生領域,對于農田水利基礎設施建設、防災減災等“外部溢出性”較強的公共服務,財政應成為主要提供者,而對于提高農業科技水平、成立農民合作組織、土地流轉等類似項目,財政則可綜合運用稅收優惠、財政貼息、信貸擔保、投資參股等財稅杠桿,支持其產業化發展,使社會資本和農民合作組織成為其發展的主力。同時,政府應加快農業投資的相關立法建設,以保障社會資本的投資的合法權益。

  4.2優化財政管理體制,合理劃分地方財權與事權

  1994年分稅制改革后,中央財政收入占全國財政收入的比重一直在50%以上,地方政府財政收入占全國財政收入比重不斷下降,但卻要負責轄區內行政機關運行、公共安全,以及義務教育、社會保障、社區衛生服務、農林水等事務,財政支出占全國財政總支出比重占的70%左右。雖然中央財政不斷加大對地方公共產品和公共服務支出的轉移支付力度,但與地方實際需求差距較大。更為關鍵的是許多上級轉移支付都需要地方財政來配套,目前呼和浩特市基層財政財力普遍不足,大部分處于維持狀態,“伸手要錢、融資借債、爭取上級資金”成為維持基層財政運轉的常態化手段。在這種不均衡的財權事權關系下,地方政府很難提供充足的適合本地區需求的公共產品和公共服務。

  為緩解這種財權事權不對等的問題,建議上級部門盡快重新明確劃分自治區以下政府及財政的主要事權和支出責任,特別是對共擔新事權做出細致規定,建立與財力基本相適應、符合各級政府管理能力的事權體系。將部分適合更高一級政府、財政承擔的事權和支出責任上移?山ㄗh擴大中央在農村義務教育、基本養老、公共衛生等領域事權和支出責任,自治區級財政要強化保障責任,加大轉移支付力度,可將區域不平衡調節、自治區內流動人口基本公共服務平衡、生態環境優化補償等事權和支出責任上移。建議自治區級財政占較大比重,通過自治區級財力支持落后地區的道路、管網、垃圾處理等城鎮基礎設施和基本公共服務設施建設,均衡調節全自治區范圍內城鎮化發展。自治區和市要把有利于縣和小城鎮“造血”的財力源以集中返還、專項補助、就地轉化等方式回流當地,增強地方財力保障能力。中央、自治區級財政通過實施獎補政策,加大對建立縣級基本財力保障機制的支持力度。從區域輻射較大的中心縣著手,圍繞城鎮化發展重點將城鎮化規劃、基礎設施建設、產業資源配置、稅源培育征收等事務由縣級政府獨立自主推進,市級政府直接向小城鎮和廣大農村地區提供基本公共服務,其支出責任重在城鎮化推進中的發展事務和基本公共服務供給事務。

  4.3提高一般性轉移支付比重,逐步取消配套資金制度

  目前,我國的轉移支付制度不利于地方政府為農村提供公共服務。一是地方可以自由支配用途的一般性轉移支付在轉移支付中所占的比重相對較小,專項轉移支付比重過大,且相當部分的轉移支付項目需要地方財政進行資金配套。這樣的專項撥款下發到地方后,不僅不能作為地方政府的可支配財力統籌安排支出,還會增加地方財政的負擔。二是盡管中央對地方政府的專項轉移支付項目有上百種之多,然而其中對于醫療衛生、社會福利和其他社會救濟等基本公共服務領域的專項撥款比例大約只有30%左右。

  因此,應在明確各級政府支出責任的基礎上,對轉移支付制度進行改革。一方面,對中央轉移支付進行歸并、規范。將現行針對地方事權和支出責任范圍內事項的專項轉移支付調整并入一般性轉移支付,逐漸擴大一般性轉移支付的比重;對中央事權和支出責任范圍內的事項,建議直接安排中央支出,不再通過專項轉移支付安排。另一方面,在繼續完善縣級基本財力保障制度的基礎上,完善自治區以下轉移支付制度,增強自治區級財政的調控能力,鼓勵市級財政加大對縣鄉的幫扶力度,推進區域間城鄉基本公共服務的一體化發展。

  同時鑒于基層財政財力普遍不足、投入力度不夠,中央和自治區級財政加大對農村基礎設施建設的轉移支付力度的同時,應減少或取消財政資金配套制度,緩解基層財政基礎設施建設壓力。地方財政科學合理衡量收支差異,結合轉移支付的財力水平,確定轉移支付資金支出的結構和規模。將轉移支付重點向人口流入吸收量大、區域集聚輻射能力強、宜居宜業發展的區域性中心縣(市)、區域毗連城鎮、中心重點鎮、特色綜合鎮等傾斜,使基層政府擁有與城鎮化建設相適應的財政實力。

  4.4整合財力扶持重點,提高資金使用效率

  雖然我國已全面推行了部門預算和國庫集中收付財政管理改革,有效地提高了財政收支管理的規范性、效益性。但受思想觀念、管理機制、政策體制、部門利益等多重因素的影響,財政資金仍需劃撥到發改委、畜牧局、農業局、水利局、建委、市政管委、交通局等部門,每個部門都從自身的職能出發,進行項目管理,不僅使基層單位在申報項目時感到無所適從,而且造成項目立項重復、交叉,致使大量資金被分散使用,重點難以突出,不能形成規模效應,降低了財政資金的使用效率。

  針對財政支農資金橫向多頭管理問題,應逐步推進支農資金的全方位、多層次地整合,除生產救災資金、惠農補貼資金等特殊資金外,其他所有財政支農資金都應納入整合的范圍,并且在鞏固和發展縣級為主體的整合成果基礎上,突破財政支農資金只在縣級層面整合的局限性,不斷深入推進中央及自治區、市級涉農部門間的整合工作。各級政府可在各涉農部門選派人員成立財政支農資金管理辦公室,完成所有涉及財政支農資金使用和管理事宜。各級財政支農資金管理辦公室根據國家政策,按照“渠道不亂、用途不變、集中使用、各司其職、各記其功”的原則,整合各類支農、惠農資金等可控資源和上級扶持資金,充分考慮各部門意見,經協商后因地制宜制定發展規劃,統籌安排、捆綁使用,合理確定投放項目和范圍,以減少資金交叉、重復劃撥。同時要突出扶持重點,優先投向示范村,提高資金的聚合效應和使用效益,盡量規避“撒胡椒面”的平均主義做法。還要加大獎補力度,對示范村興建的村級道路、水利基礎設施建設、村內公共環境衛生設施、公共綠化等符合“一事一議”財政獎補范圍的公益事業項目,優先納入獎補范圍,給予重點支持。加大社會資源和項目支持力度,對涉及農村的建設項目,市、旗縣區優先向示范村傾斜。

  另外,逐漸將投入到競爭性領域的財政資金轉向公共服務領域。一方面,整合有關補貼政策,減少直接補貼行為。逐步減少直至退出對一般競爭性領域的直接投入,減輕對市場競爭的干預。另一方面,從優化投入區域和投入結構兩方面入手,不斷提高公共服務支出占財政支出比重,建立公共服務投入的穩定增長機制,把新增財政收入主要用于公共服務領域,滿足城鄉居民日益增長的公共產品需求。

  4.5重視農村義務教育事業,調動民間資本促進各地教育均衡發展

  雖然我國國家預算內用于農村義務教育的經費在不斷增長,但是預算內農村教育經費占全國教育經費的比例始終沒有超過50%,且農村義務教育投入增長不穩定。這與農村中小學生人數占全國中小學生人數60%以上的現實形成巨大反差。一方面說明國家財政的義務教育投入大部分集中于城市,另一方面也說明農村義務教育投入十分不足。

  目前我國中央和自治區級財政成為義務教育的投入主體,“分級管理,地方負責,以自治區為主”。這一時期,應進一步完善財政教育投入轉移支付制度,新增教育經費應主要用于農村,加大中央和自治區級財政義務教育投入向農村傾斜的力度,不斷改善農村地區辦學條件,切實提高農村基礎教育生均公用經費、師生比、教師待遇、基建支出、教輔設施等方面的經費投入標準。使這些支出的絕對值和增長率都高于城市地區相應的投入,才有可能盡快實現城鄉義務教育經費投入、辦學條件等的統一。針對如今鄉鎮集中辦學的現狀,應設立專項資金完善教師公寓、學生宿舍、食堂、文化體育設施、校車、供暖、供氣等配套設施,為農村寄宿制學校師生創造良好的學習和生活環境。對企業、個人和民間組織到農村辦學、農村現代遠程教育、支教行為以及名校在農村地區辦分校等工作應進行政府獎勵、補助、稅收優惠等財政支持,引導全社會重視教育、發展教育,實現教育投入的多元化。

  教育與文化事業發展密不可分,文化的發展需要良好教育作支撐,教育的發展需要先進的文化作導向。財政需要采取切實措施支持文化下鄉,采取政府購買服務、稅收優惠、專項支持、轉移支付、以獎代補等多種措施資助社區開辦農民夜校、校農合作、農企合作,提升農村地區的科學文化水平。

  4.6推進城鄉社會保障制度的銜接,改善農民養老、醫療條件

  目前城鎮居民實行的城鎮社會保險、社會福利、社會救濟的補貼標準或報銷比例均高于農村的社會保障水平。將農民納入城鎮社會保險、社會福利、社會救濟“三位一體”的保障體系,取消城鄉不同層次、不同水平的保障規制,是未來發展的必然趨勢和目標。當前在鞏固“政府資助、集體補助、個人繳費”籌資制度的同時,應提高各級財政對農村養老、醫療衛生的轉移支付水平,中央和自治區級財政共同負擔農村基本養老、醫療衛生服務投入,提高“新農保”、“新農合”的統籌范圍和補償標準,規范其管理方式向“社會統籌與個人賬戶相結合”的方式轉變;在社會救濟上,加大對農村救濟的財政資金投入力度,建立覆蓋農村的最低生活保障制度,加快救濟補貼標準城鄉統一的步伐;同時完善社會扶貧和社會救災制度,堅持政府撥款為導向、社會捐贈與集體出資相結合的方式,使農村居民都能得到基本的生活保障。還可通過相關稅收優惠政策、提供專項資金補助、政府采購等多種方式,鼓勵個人、企業和社會團體開展農村社會保障服務,建立多元化的投入機制,為農村醫療衛生事業發展提供可靠的財力保障。

  五、結語

  推進城鄉一體化發展,財政作為政府履行職責的重要工具,對相關工作的開展起著至關重要的作用。在呼和浩特市統籌城鄉發展的過程中,市級財政作為其中的重要節點,充分發揮了資源配置、資金分配、促進農村發展等各方面的積極作用。但受現有財政體制的影響,市級財政負擔沉重,縣鄉財政資金短缺,有限的資金更多用于基礎設施建設,農村公共服務投入不足,各地發展不平衡。在今后的發展過程中,應注重發揮財政資金的杠桿作用,充分利用社會資本進行城鎮化和新農村建設,使企業成為推動農業科技發展的主體,而將有限的財政資金更多地投向改善農村教育、社會保障等公共服務方面。同時根據各縣鄉的實際情況,整合財力,合理進行財政資金的橫向調節,以促進各地農村均衡發展,盡快實現城鄉一體化發展。   

 

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